中小学编制之困:虚超与实缺失衡

2009年06月10日 　来源：中国教育新闻网—中国教育报

　　【核心提示】

　　■有数据显示，2004年至2006年，全国约有10%的县连续3年未补充公办教师，原因是超编。但实际上，缺编已成为不少中小学常态。

　　■一边是学校缺编，一边却有编不补，雇佣代教人员，“缺”与“补”之间，是什么样的潜规则在起作用？

　　■编制的背后是人权财权事权的互相制衡。可问题是学校等不起，孩子们等不起。中小学编制问题到底该如何解决？

资料图片 吴之如 绘

　　超编与缺编的悖论——河南新县缺编状态下的教学　　　

　　【一边是事实上的超编，一边是现实中的缺编，教师不流动，老的退不掉，新的进不来。基层教育管理部门始终都无法跨越这道坎。】

　　新县位于河南省南部，大别山腹地，鄂豫皖三省接合部，是革命老区，也是个典型的山区县。农村学校就星星点点地分散在这些大山深处。

　　“经费、设施不是我们最头疼的问题，眼下最头疼的问题是编制，新县最近一次招收教师是在2004年。”新县教体局人事股股长苏绍海介绍说。

　　编制怎么会成为最为关切的问题？我们试图在这个县探个究竟。一个县，虽然仅仅是一个个案，但它可能是中国农村教育的一个缩影。

　　教学点的苦恼：一个老师该教多少学生？

　　新县田铺乡下辖8个自然村。全乡学生总数不足500名，配有30名教师。按照上级的编制标准，田铺乡的教师是“严重”超编了。

　　“可是，教学点不超编怎么办？学生就那么几个，如果严格按照上面的标准去配置教师，学校根本无法开课。”乡中心校副校长韩启鹏说，陶冲小学仅有5个班，不足80个学生，配备了5名教师，实行包班制，所有课程都由包班的教师上。这些教师多是转正后的老“民办教师”，知识结构老化，年龄老化。最大的58岁，最小的47岁，精力、体力都不济。

　　中心校的无奈：老师不是万能的

　　新县对乡村学校布局调整后，大些的孩子们都到中心校上学。因路途遥远（田铺乡陶冲村的孩子上学要走60里山路），乘车相当困难，有的地方还不通车，孩子们必须住校。小孩子住校需要大人看护，需要配备专职的生活管理人员，但由于编制“虚”超编，学校无法配备生活管理员，只能是班主任兼管学生的生活。在当地，有一句顺口溜：“校长带教工，烧火带打钟。”

　　“农村学校教学点多，理应配备更多的教师，但现在的情况是，农村教师的编制少于城市学校。”苏绍海说，眼下，农村学校最缺的是英语、音乐、美术、科学、计算机教师。农村教师不是全才，他们可以兼几门课，但有些副科是根本兼不了的。现有的教师年龄偏大，基本不会教这些副科。没有办法，要么不开，要么等待，等待县里支教教师的到来。

　　县城学校的臃肿：超大班额下的教学

　　新县福和希望小学在校生1800多人，应有编制80人，实际在岗教师58人。因为长期缺编，教师负担重，压力大，教学水平很难提高。校长黄成贵说，因为缺少教师，学校只能是超大班额教学，班级平均人数在85人左右。

　　“近几年，国家对基础教育的投入加大，但在软件上，在教师的配备上，卡得过死，学校发展受到限制。”新县一中校长姜家云说。

　　新教师为什么补充不进来？姜家云忧心忡忡地说：“因为按照目前的编制标准，新县教师总体超编，5年了，学校未进一个新教师。没有新教师，学校就缺乏生机、缺乏新的教育理念。可以说，教师编制问题严重影响了教育教学改革的进程。”

　　农村中小学教师缺编，县城初中、高中大班额爆满，也缺编。孩子们要上学，学校也不能缺教师。于是，在不少学校就出现了“编外教师”。“可是，新劳动法的出台，规范了学校聘用代课人员的做法。学校想要规避风险，必须常换代课人员，而为了保证教学质量，学校又必须花更大的精力培训这些教师，如此循环，苦不堪言。”漯河实验二小校长李顺江说。

　　教体局的担忧：不知等待到何年

　　面对基层学校的困境，新县教体局的领导不是不知道，而是了如指掌。

　　新县现有教师3705人，而河南省编办给新县核定的教职工编制是3045人，实际缺编1499人。全县不足100人的农村小学占全县小学总数的80%，不足50人的农村小学占全县小学总数的50%。国家规定在小学三年级以上开设计算机课和英语课，而仅开设这两门课就需要新增200名教师。既要就近入学，又要开齐课程，占用教师自然较多，这就是理论上的超编和实际上的缺编。为此，教体局的领导自己都记不清向上面反映过多少次了。可是，按照河南省规定的编制标准，新县教师总数的确是超编了。超编就不能补充，这是政府编制部门定的一道“铁杠杠”，谁也无法逾越。

　　一边是事实上的超编，一边是现实中的缺编，教师不流动，老的退不掉，新的进不来（尤其是正在待业，又希望从教的大学生、研究生），如同一潭死水。基层教育管理部门始终都无法跨越这道坎。超编了，就不能进人，只能等待自然减员，什么时候将超编数自然减到上面规定的编制数了，什么时候才能补充新教师。新县教体局副书记胡定森说：“这样不知要等多少年！可是，教育等得起吗？孩子们等得起吗？”

　　缺编与空编的矛盾——地方财政“小算盘”的另一种打法

　　【对地方政府来说，财政负担的教职员工是越少越好，有些地方政府为了省钱，有编不补，宁可雇佣工资低廉的代课人员。】

　　这些年，记者走访过的学校，没有说不缺编的，中小学缺编已经成为一种常态。可是，今年年初，记者在山西省看到的另一串数据，却让人大吃一惊：

　　该省中小学教师空编16000多个，60%以上的县都存在空编。有14656名教师在编不在岗。有30384名临时代教人员，87.2%县市区在聘用临时“代教”。

　　那么，空编、离岗与“代教”之间究竟有没有联系呢？如果把空编和在编不在岗这两个数字加起来，不就是该省的“代教”人数吗？

　　一边是学校缺编，一边却有编不补，雇佣代教人员，实在让人难以理解。

　　从表面上看，编制只是政府对一个单位核定的员工控制数，但实际上却是一个地方的“吃皇粮”数。在一些经济欠发达地区，教师工资占了地方财政支出的半数，甚至更多。对地方政府来说，首先算的是经济账，追求的是人力资源的利用率。在财政增量不变或变化不大的情况下，财政负担的教职员工当然是越少越好。人力投入总量不变或下降，人力资源的利用率必然提高。有编不补，编制短缺下的教学不是依然可以照常进行吗？“代教”的工资是很低，虽然同工不同酬，但由“代教”代理下的教学不是也能进行下去吗？

　　表面上看，地方政府是省了很大一笔支出，但其后果，可能会影响到当地教育和经济的发展，甚至影响到几代人的发展。让我们来算算这样两笔账：

　　当教师的教学工作量超限度增加的时候，其结果必然会加重教职工的工作负荷，最后直接影响到当地的教育教学质量。当大量的代教人员充斥到农村学校教学岗位的时候，当地的教学质量肯定会下降。大批农村学生涌往县城学校求学，加重家庭教育成本，最后直接影响到城镇学校的教学质量；可能影响到当地学生今后的升学和就业，加大家庭和政府继续教育培训的成本，加大就业压力。

　　地方政府打自己的“小算盘”，这样的事情不仅仅发生在山西省，在不发达或欠发达县，已经见怪不怪了。在接收“特岗教师”上，一些地方政府同样打起了自己的“小算盘”。

　　“特岗教师”是国家为解决农村教师编制短缺问题而“特设”的教师岗位，这是在不改变目前编制管理状态下的非常之策，深受农村学校欢迎。政府逐年增加特岗教师的数量。“特岗教师”在工资待遇、职称评聘、评优评先、绩效考核等方面与当地公办学校教师几乎没什么两样。按理说，这是一件好事，可是，好事在一些地方却并没有得到很好的呼应。“特岗教师”的补助需要中央财政和地方财政共同分担。有的地方政府为了省钱，宁可雇佣工资低廉的代教人员，也不要“特岗教师”。

　　眼下，首批“特岗教师”服务已经期满，如何安排他们的工作岗位就成了当务之急。“明摆着，县里教师大多超编，几乎没有空余的编制指标。”西部某县教育局局长非常犯愁。

　　归根到底，还是个钱的问题。但是，不管怎样困难，不该省的钱是万万不能省的。

　　人权、财权、事权的分离——三权制衡下的编制状态

　　【教育部门虽然管理着诸多教师，却没有招录教师的权力。财政部门只认编办核定的编制，编办核定一个，财政即拨一个教师的经费。编办呢，自然是按照上级文件规定的师生比严格把关。】

　　“教育局是管理教师的部门，可是，在目前人权、财权和事权分离的情况下，我们管什么，我们又能管什么？”河南省某县教育局局长牢骚满腹地说，“我们教育局每年都向政府及与编制相关的部门提出要求接收大学毕业生的申请，但都因种种原因而暂缓实施。”

　　记者电话采访该县编办和财政局，编办工作人员的答复是：超编，不能补充！财政局则明确表示：没有省编办以及政府的批准，无法接收！

　　在这样相互制约的编制管理体制下，县教育局的公文就会被当作“皮球”一样踢来踢去。本报驻湖北记者就描述过鄂西北某县教育局“招聘60名资教大学生”的请示在公文旅行一圈后被束之高阁的事情：分管教育的副县长批示：通过“资教”这种方式可解燃眉之急，建议从实际出发，选择接收一部分为妥。管财务的常务副县长批示：这是个老问题，问题的根本是工资，去年这一问题没解决，县里没接收；若接收，其工资由县教育部门解决，因为列入预算无文件可依，请县长阅示。县长批示：同意徐县长（分管财政的常务副县长）意见。

　　该县教育局领导苦着脸说：“教育局到哪里去筹钱发资教大学生的工资？”可初中教师实在紧缺，他们不得不挤占本已十分紧张的教育事业费，接纳了24名资教大学生。

　　教育部门虽然管理着诸多教师，但却没有招录教师的权力。财政部门只认编办核定的编制数，编办核定一个，财政即拨一个教师的经费。编办呢，自然是按照上级文件规定的师生比严格把关。原人事部发文规定：“未经省政府批准，各市、县不得突破中小学机构编制总额。”

　　在编制问题上，某编办一位官员说，在没有制约的情况下，谁也无法保证进来的都是能教书的人。所以，由编办控制还是必要的。

　　而在教育部门看来，编制“一收就死”，而且多年不变，虽然学生数量变化了，课程变化了，教师的年龄结构、知识结构变化了，“但相关部门根本不管这些。这是典型的计划经济的管理办法，如同一个‘紧箍咒’，正在制约着教育的发展。”一位县教育局的领导说。

　　因为有编制这道坎，即使再优秀的教师，学校也招不进来；因为有编制这把保护伞，即使再差的教师，或者在编不在岗，教育部门也无可奈何。这就使得一些学校出现了“虚超编”的假象，领工资的和实际在岗的教师不是一个概念。

　　教师招聘是补充教师的一种途径，但是如果县里没有编制，他们又能到哪里去任教呢？即使有了编制，如果地方政府为了省钱而不往上申报，教育部门又能如何？

　　就在中西部地区在编制问题上严格按照“计划”执行并相互制衡的时候，南方一些发达地区却打破了“计划”这个壁垒，张开臂膀招贤纳士。于是，中西部的优秀教师就这样南下了。一位在深圳工作多年的教师说：“我的档案现在还留在家乡，就是说，编制还由家乡管着，工资还由当地财政划拨着。”而优秀教师的流走，对原本就基础薄弱的中西部欠发达地区的教育而言，无疑是“伤筋动骨”。

　　编制之解——寻求现实的解决方案

　　基数＋浮动的思路

　　每个学校都在发展，学生数量在变化，课程在增加，编制也应该变化。河南省教育厅发规处副处长胡万欣提出的观点是：基数+浮动。根据学校所在的区位，比如，平原县、山区县，核定不同的基数；浮动数，要把“老、病、产、修”教师在一所学校可能占的比例都考虑上。将这个浮动数的权利交给当地教育局来调整。

　　对浮动编制，新县教体局人事股苏股长认为，2％。比较合适。信阳市教育局人事科科长孙法轮提出，地方财政宽裕，也可增加地方编制，缓解师资困局。

　　编制管理权下放到县

　　目前的编制管理权集中在省里。基层的校长们认为，这样的集中不利于实行动态管理，编制管理权应该下放到县里，这也是义务教育“以县为主”的真正体现。省里只管监督检查，制定政策，编制基本标准。

　　县政府建立由编办、教育、财政等部门共同参加的联席会议制度。编制应该实行动态管理，每年核定一次编制，根据变化及时补缺。有关专家介绍，在日本，每个年度，地方教育主管部门都要核定学校的班级数量，重新核编。北京市海淀区就是每年核定一次编制，化解了学校的难题。

　　以乡镇为单位定编

　　2001年以前是按标准班数定编，之后是按在校生数来定编。究竟以什么来定编更科学？

　　在以学生数为主要基数定编时，要考虑生源增减变化、城乡地域差别、新增课程等因素，要与学校班级数与班额、学校校点等因素结合起来，综合地、动态地核定。吉林是以班额、课时量、教师工作量、职员和教辅人员比例等因素综合定编；内蒙古定编以“班数”为主，“班额”为辅。

　　如果以校或以班为单位定编，星星点点的教学点可能会得到更多的编制，教师数量肯定扩张，当地财政负担困难，这显然与集中办学、布局调整所遵循的规模效应原则相悖。

　　记者认为，以乡镇为单位核定农村学校编制比较合适，由乡镇统筹调配和使用教师资源。既能控制总量，又能兼顾中心校和分散的教学点。

　　城乡学校编制标准统一

　　教师编制在以学生数为主要基数进行核定时，师生比应该是城乡一致的。农村教师编制的核定还要考虑任课门数、周课时与教职工比等因素，规模小的农村学校还要考虑年级数与师生比。此外，考虑到农村教师专业发展的需要，应该适度放宽农村中小学教师的编制标准，使他们有比较充足的时间和精力进行自我提升。福建省日前统一了城乡教师编制标准：初中1∶13.5，小学1∶19.5（在校生200人以上的学校）。

　　增加专业教师编制

　　农村学校普遍缺少英语、音乐、美术、体育、科学、信息技术教育等学科的专业教师，应该为农村学校增设专业教师编制。但是，这样的专业编制不是按学校平均分配的，而是根据乡镇学生数量科学配置，由乡镇统一调配使用。比如，对教学点，可实行巡回走教制，或集中授课制。山西省最近在基本编制上专门为农村寄宿制学校、教学点及乡镇中心学校增加了“附加编制”。

　　教学和后勤编制分离

　　目前的中小学教师编制中，包括教师、职员、教学辅助人员和工勤人员。从科学的角度来看，应该将其中的比例再进一步细分，根据学校规模，明确规定各类人员所占的比例，比如，学校管理人员、工勤人员，都不应该占用中小学教师的编制。不少校长认为，在后勤逐步社会化的今天，工勤人员应该从中小学教师编制中分离出来，学校的后勤职能可以由社会的专业公司承担。

　　建立教师退出机制

　　在农村学校，的确有一些年龄老化和知识结构老化的教师，“他们中的一些人，即使经过培训也无法胜任教学工作。这些人，或长期请病假，或无法承担其他学科的教学。”某县教育局一位领导说，“如果让他们提前退休，空出的编制可把更多的优秀大学生补充进来。”宁夏的一项调查表明，41.5％的教师赞成教师考核淘汰制。

　　农村教师补充退出机制不健全，一些不合格人员占据着教师岗位，缺乏正常的退出渠道，无法腾出编制补充年轻、优秀的教师。有关部门提供的数据显示，2004年至2006年，全国约有10%的县连续3年未补充公办教师。一些农村学校五六年没有录用新教师。

　　【编后】

　　编制问题已经引起主管部门的关注。今年3月，国务院办公厅转发了《中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》，通知要求各地加强和完善中小学教职工编制管理工作，促进教师资源合理配置，提出了“有增有减”的原则，要求保障编制紧张学校特别是农村寄宿制学校、教学点分散地区教职工的基本需求。

　　眼下，学校正在进行教师绩效工资改革，而编制是绩效工资改革的基础和前提。希望编制政策能够更加完善，使其真正成为教育发展的保障。(本报记者 李曜明 张婷)

来源：中国教育新闻网